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行政解釋函不宜作為特例解套的關鍵

拱祥生 　技師

根據我國法律位階，依序為法律、法規命令及行政規則。由於專業法規(如建築法、水土保持法)的本質具有專業性、易於變動與涉及人民生命財產的特性，因此，目前工程實務上，由行政機關所作的法規解釋函，其重要性與影響力遠超過母法（如建築法、水土保持法），反而經常成為行政與技術上最重要「依法行政」遵循之依歸。但行政解釋函的法律位階相當於行政規則（根據行政程序法第159條規定意旨，由行政機關所作成之函釋，其內容如具備抽象性通案規定要素者，亦屬行政規則），故當行政機關作成行政解釋函時，須注意不要違反法律保留原則，更重要的是，不宜因為行政解釋函的行政裁量，除了為特例解套，同時開啟了日後母法修改的源頭，造成讓部份有瑕疵特例，反而變成的通例，更進一步去落實到法律或法規命令中，不僅讓專業被扭曲，更危及人民對於專業的信任與期待。

目前的專業法規大都由目的事業主管機關擬定，再交由立法院完成立法程序，接著行政機關再依通過後之法律依法行政。但目前的專業法規在實務上有2大問題：第1個是即使專業法規經過法律專長的人員潤飾，更經過機關內部法規會的審核，但仍經常造成立法意旨在實務上執行的落差，因為忽略了法律人對於法條的見解與詮釋，讓原本專業的訴求，在法律上模糊了焦點。例如違反水土保持法第33條致生水土流失的刑責，實際判例經常以致災為前提，造成水土流失的立法意旨未完全在法律上顯現效果，達到嚇阻犯罪之功能。第2個即是經常以法規解釋函作為專業法規的法律行政效果延伸，各級機關或人民，一遇有專業法規的適法問題時，經常函請該法規的主管機關解釋，以作為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使裁量權之解釋性規定及裁量基準之範疇依據（行政程序法第159條第2款規定意旨）。但當法規解釋函成為常態，僅依靠有限時間內（作成解釋函之時間較法規短）的承辦人、主管及機關內部法律人員的把關考慮，往往解釋函有不夠周延或是互相衝突之情形發生。同時解釋函是解決實務上的特例，但解釋函一旦不慎違反一些法律原則（如法律保留原則），逾越了解釋函的權限，反而去修改母法，讓特例變通例，這絕非全民之福。

值此土木法立法時期，對於專業法規目前上述實務上的問題，一直是立法階段妥適考量重點之ㄧ，其目的係讓土木專業藉由法律真正落實到實務上，以提升國家整體競爭力與基礎建設品質，重塑台灣大地景觀。

註：法律保留原則：是指憲法已將涉及人民權利義務事項，保留予代表人民之立法機關，須由立法機關以法律加以訂定，才符合民主原則，如果沒有由立法機關所制定之「法律」授權，行政機關即不能合法的作成行政行為。在法律保留原則下，各種干涉人民自由權利的行政行為，不能以消極的不違反法律為己足，尚須有法律之明文依據，故法律保留原則又稱積極的依法行政。簡言之，對於特定事項，行政機關不得擅自做主，要法律規定才可以做，不然就有違法之情形出現！